道可特研究 |《非银行支付机构条例（征求意见稿）》重点解读

摘要：2021年1月20日，为加强对非银行支付机构的监督管理，规范非银行支付机构行为，防范支付风险，保障当事人合法权益，促进支付服务市场健康发展，中国人民银行（以下简称“央行”）发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）。本文将就《征求意见稿》中与过往监管规定的异同进行解析。

《征求意见稿》共设六个章节、七十五个条款，除“总则”及“附则”外，分别从“设立、变更与终止”“支付业务规则”“监督与管理”以及“法律责任”四个方面，对非银支付机构的设立变更以及业务运营的合规边界做了系统性的规制。

一、按业务类型划分非银行支付机构

《征求意见稿》第二条中，将非银行支付机构按业务类型划分为“储值账户运营”与“支付交易处理”两类：

① 储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。

② 支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。

根据以往的法规，央行将非银行支付机构整体上分为三大类，即“银行卡收单”“移动支付”“互联网支付”，并分别设定监管要求。此类划分和定义模式的优点在于在一定程度上使得监管对象和监管范围更为明确和直观，对于市场参与主体而言更容易形象地理解相关的业务具体适用何种牌照。但因支付市场和支付技术的不断发展，此类划分模式的缺点也逐渐暴露，其与现今的支付业态存在较大程度的不适配，容易导致“重复监管”或“监管盲区”的情况。

《征求意见稿》中，从功能主义的角度出发，针对非银支付机构向用户提供的功能具体是“具有储值功能的账户的运营”亦或仅仅是针对“特定的交易项下的支付业务处理”，对业态做了简明的“二分”，更符合市场现状。此次《征求意见稿》的颁布，将涉及原有支付牌照是否续牌，首批非银行支付机构到续展期限后是否要按照最新规定分类续牌等问题。

二、加强要求反垄断

《征求意见稿》指出，非银行支付机构应遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，央行可向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

《征求意见稿》参照《反垄断法》的相关规定，明确了与《反垄断法》一致的非银行支付机构推定具有市场支配地位的市场份额。但更重要的是，本次《征求意见稿》第五十五条首次提出了“市场支配地位预警措施”（下称“预警措施”），即在非银行支付机构达到特定市场份额的情况下，就对其采取约谈等措施进行预警。

关于预警措施和推定市场支配地位的详细约定如下：

非银行支付市场（其中包括第三方支付市场）的垄断很可能阻碍金融创新，降低支付服务质量，损害金融消费者权益，引发系统性金融风险。而《征求意见稿》中，罕见地提出了强化支付领域反垄断，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，对维护公平竞争的市场秩序有着重要意义。

此外，从违规责任来看，《征求意见稿》对于不正当竞争、妨害市场公平竞争秩序等行为规定了包括暂停支付业务、限制业务类型、限制业务范围、吊销业务许可等一系列可能对相关公司运营产生实质性影响的措施，并且同时规定了高管人员责任，凸显了加强对非银行支付机构进行监管以化解系统性金融风险的态度。

三、股东背景穿透式监管

《征求意见稿》规定：

• 中国人民银行及其分支机构对非银行支付机构主要股东和控股股东进行审查，对其真实股权结构和实际控制人实施穿透式监管；

• 对非银行支付机构主要股东和控股股东的入股资金进行穿透式监管，严格审查入股资金来源、性质与流向；

• 非银行支付机构注册资本不得低于1亿元，且股东应以其自有资金出资。

同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，且同一实控人不得控制两个及以上非银行支付机构。非银行支付机构的控股股东和实控人3年内不得转让所持有的非银行支付机构股份。此外，非银行支付机构的股权质押应向央行备案，且质押的股权不得超过该股东所持有股权总数的50%。

非银行支付机构的控股股东、实控人如有规避监管、操纵市场、扰乱市场秩序、恶意开展关联交易或者恶意使用关联关系、3年内转让所持有的非银行支付机构股份等行为，央行会责令整改，没收违法所得，违法所得10万元以上的，处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处10万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、评级及法律责任

央行将对非银行支付机构进行综合评价和分类评级，并根据评级结果采取差异化、针对性监管措施。

非银行支付机构因发生风险影响正常运营时，央行将会采取风险提示、责令及时补充资本、限制重大资产交易、出售部分资产、责令调整董事、监事、高级管理人员或者限制其权利等措施。

在一些严重情形下，非银行支付机构则可能被央行吊销支付牌照。这些情况包括：累计亏损超过其注册资本的50%；自获许可之日起，未实质开展部分或者全部支付业务，或者已获许可的部分或者全部支付业务连续停止2年以上；连续2个年度分类评级结果为最低等级；存在对支付服务市场稳定运行具有较大不利影响的情形。

《征求意见稿》明确规定支付机构发起的跨机构支付业务，应通过具有相应合法资质的清算机构处理，确保资金和信息安全、透明。

对于备付金、客户身份识别等支付行业关键问题，《征求意见稿》也做了重点强调。非银行支付机构不得挪用、占用、借用备付金，不得擅自以备付金为自己和他人提供担保。应自主完成特约商户资质审核、服务协议签订、对商户进行持续风险监测等，不得将涉及资金安全、信息安全等的核心业务外包。同时，非银行支付机构还应向清算机构报送完整交易信息。

当非银行支付机构将核心业务外包、未对客户及特约商户采取有效身份识别、未按规定存放、使用、管理备付金、故意隐瞒实控人、变相转让非银行支付机构股权等行为时，央行将给予警告，没收违法所得，违法所得50万元以上的，处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款；情节严重的甚至会吊销牌照，追究刑事责任。

《征求意见稿》还指出，非银行支付机构的经营管理场所应当与住所地一致，如拟在住所地以外的省、自治区、直辖市从事支付业务且涉及实体特约商户的，应按央行规定设立分公司，并在开展业务前，向分公司住所地央行分支机构备案。

五、结语

本次《征求意见稿》对于非银行支付机构的成立流程、门槛、责任等方面都做出了指导，加强了对非银行支付机构的监督管理，对规范相关从业机构行为，防范支付风险，保障消费者合法权益，促进支付服务市场健康有序发展均具有重要意义。