视点 | 划拨土地、授权经营土地使用权及地上建筑物租赁事宜的法律问题分析

相较于一般的土地使用权及建筑物租赁，我国对划拨土地使用权及地上建筑物出租进行了特别的规定。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》四十五条、四十六条的规定，对划拨土地使用权及地上建筑物进行出租需要符合一定的条件，土地使用者须为公司、企业、其他经济组织和个人、应领有国有土地使用证、具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明、依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。同时，出租需要向市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门报批。对于不符合出租条件的，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定不得进行划拨土地使用权及地上建筑物的出租，未经过批准擅自对划拨土地使用权及地上建筑物进行出租的，会受到市、县人民政府土地管理部门的罚款。

因此对于不符合前述规定的出租条件、未经批准即出租的划拨土地使用权及地上建筑物，并与承租人签订的租赁合同，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，根据笔者搜集到的相关案例，该类租赁合同的效力问题尚存争议，存在有效和无效两种裁判观点，在此种情况下的租赁合同存在被法院认定无效的风险。

因我国实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。因此对于出租后的划拨土地、授权经营土地使用权，也应该严格按照确定的用途使用土地，若改变土地用途，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》以及《山东省建设用地使用权转让、出租、抵押交易实施细则（试行）》的相关规定，应向有关部门进行报批。若出租后的划拨土地、授权经营土地使用权改变了土地用途但未报批的，根据笔者搜集到的相关案例，此种情况下的租赁合同将会被法院认定无效。

♦ 认定租赁合同有效的司法裁判观点：

在（2020）粤03民终8602号深圳市龙祥货运有限公司、深圳平盐海铁联运有限公司土地租赁合同纠纷二审民事判决书中，广东省深圳市中级人民法院认为“《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条第一款虽规定出租划拨土地使用权须经市、县人民政府土地管理部门批准，但前述规定及该条例第四十六条并未明文规定违反后果为合同无效，《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）第十项中针对出租划拨建设用地使用权，亦明确应由出租人按照有关规定申报、上缴租金中所含土地收益，“不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续”。经综合前述强制性规定的违反后果及国家对建设用地二级市场管理政策的改革情况，就未经批准的划拨土地租赁合同而言，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条第一款不宜视为效力性强制性规定。据此，本院对龙祥公司关于涉案租赁合同因违法而无效的上诉主张不予支持。”

♦ 认定租赁合同无效的司法裁判观点：

在（2020）鲁14民再37号山东省德州监狱、王洪圣土地租赁合同纠纷再审民事判决书中，再审法院认为“出租通过划拨方式取得的国有土地使用权的主体为公司、企业、其他经济组织和个人，且应当报经相关政府土地管理部门批准，而本案所涉租赁合同的出租人为德州监狱，德州监狱是国家刑罚执行机关，并不属于公司、企业、其他经济组织和个人，不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的可以出租划拨土地使用权的主体要求，且德州监狱与王洪圣签订的租赁合同也未报经政府相关部门审批，故原二审判决以涉案合同违反法律的强制性规定而认定合同无效，并无不当。”

例如在(2022)京02民终1891号 北京宝兴高尔夫培训中心有限公司与北京市大兴区水务局土地租赁合同纠纷二审民事判决书中，北京市第二中级人民法院认为“国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使 用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部 门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有 关城市规划行政主管部门同意。大兴水务局与宝兴高尔夫公司将未利用地用于建设高尔夫球场，未经相关机关批准改变了土地用途，其行为违反了法律的效力性强制性规定，属于无效合同。”

在(2021)鲁02民终1464号中国联合网络通信有限公司青岛市分公司、山东联能电力设计有限公司土地租赁合同纠纷二审民事判决书中，青岛市中级人民法院认为“涉案土地使用权用途为公用设施，使用权类型为授权经营，被上诉人租用土地的用途为停 车楼、商业、办公等，双方签订的土地租赁合同改变了土地用途，但未报经相关部门批准并补缴土地出让金，违反土地管理法规，应属无效。

通过以上案例可以看出，对于划拨土地使用权及地上建筑物出租，不符合相关条件，也未办理批准手续也即本文所列举的第一个法律问题，所引发的租赁合同的效力问题在司法实践中是存在争议的。之所以存在分歧，关键在于对划拨土地、授权经营土地使用权及地上建筑物进行出租时，要求符合相关条件、要求进行报批的相关法律法规是否属于可以认定合同无效的“效力性强制性规定”。对此笔者认为，认定租赁合同是否无效，应视案件的具体情况分别论证：

1.对于不符合相关条件、未经批准即出租的划拨土地租赁合同而言，其违反的是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，并不会损害国家、社会公共利益，而仅是违反了管理秩序，因此不宜将《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条视为效力性强制性规定，在此种情况下的租赁合同，不应认定无效。

2.对于划拨土地、授权经营土地出租后改变土地用途未报批的租赁合同，其违反的是《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，因国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，在此种情况下，若出租后改变土地用途未报批的，属于违反法律效力性强制性规定的情形，租赁合同应属无效。

3.此外，关于划拨土地、授权经营土地使用权及地上建筑物进行出租的租赁合同的效力，也受到是否缴纳租金中土地收益等其他因素的考量。

相关法律规定：

（一）出租方应严格完善取得划拨土地及地上建筑物产权的相关手续，对于划拨土地使用权及地上建筑物的出租，严格履行报批手续，及时将租金中的土地收益上缴相关国土与房产资源管理单位。

（二）划拨土地、授权经营土地使用权出租后改变土地用途的，应向有关部门进行报批，严格按照《中华人民共和国土地管理法》第五十六条和《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》第三条的规定，对于划拨土地、授权经营土地使用权出租后改变土地用途的，积极向有关部门进行报批。

（三）建议在租赁合同签订时，就相关条款进行完善和细化

首先，根据《民法典》第七百零五条第一款的规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。因划拨土地、授权经营土地使用权及地上建筑物一般涉及的租赁期间较长，应注意在与承租人签订租赁合同时，约定的租赁期限不得超过二十年。

其次，因划拨土地属于从国家无偿取得、授权经营土地属于国家授权特定主体经营管理的特殊性质，因国家相关政策等条件的改变，出租方可能会出现丧失相关土地使用权的情况。因此，为避免纠纷的产生，除依照一般的租赁合同签署外，应特别关注以下几点：

1.完善国家征收、征用或收回土地等情况下的租赁合同无责任解除问题；

2.明确因国家征收等情况下的征收款、补偿款的归属问题；

3.完善因前述情况下的租赁合同解除所导致的地上附属物、相关装饰装修等的损失赔偿承担问题。